Reseña histórica del Sistema Previsional Argentino

Escriben: Sandra G. Martínez Illanes, Tamara R. Pinto Ortiz, Elio Noé Salcedo y Lucy Ríos*

El sistema previsional en la Argentina acredita un desempeño coincidente con la alternancia de políticas, a veces contrapuestas, que obedecen a las distintas filosofías e ideologías de los gobiernos que se han sucedido en el tiempo.

En nuestro país, los primeros avances en materia previsional se manifestaron hacia fines del siglo XIX. El primer antecedente data del año 1877, durante la presidencia del Dr. Nicolás Avellaneda, cuando se sanciona la Ley 870 de creación del Sistema de Jubilación para Magistrados Judiciales, régimen financiado por el Estado.

De las presidencias del General Roca (1880-1886 y 1898-1904) se rescata la Ley 1909, sancionada en 1886, que creó el Sistema de Jubilación para Maestros, con financiamiento público, y la Ley 4349 de creación de la Caja de Jubilación de Funcionarios, Empleados y Agentes Civiles (1904), que comprendía a los empleados de la administración pública. Este último régimen contemplaba un sistema de capitalización pública colectiva para el financiamiento de los haberes: el Estado recibía los aportes de los afiliados, que se aplicaban a inversiones productivas y a pagar los beneficios correspondientes. No existían cuentas individuales sino una colectiva, comprensiva de todos los asegurados, aunque los agentes estaban individualizados.

Con posterioridad, en el gobierno de Victorino de La Plaza, la Ley 9653, sancionada en 1915,   creó la Caja de Jubilación de Ferroviarios. Establecía que todo trabajador despedido a causa de huelga perdería el derecho a jubilarse y los aportes que hubiese realizado, coartando así el derecho de huelga.

La primera década radical se caracterizó por significativos avances en lo laboral y previsional. Así es que en el primer mandato del Dr. Hipólito Irigoyen, precisamente en el año 1921, se creó la Caja de Jubilaciones para los Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (tranviarios, telefónicos, telégrafos, gas y electricidad), y en 1922, la Caja de Jubilaciones para los Empleados de los Bancos y Compañías de Seguros.

Durante el mandato del Dr. Marcelo T. de Alvear se sancionaron varias leyes que beneficiaron a los trabajadores, entre ellas:

-La Ley 11289/23, que constituyó un avance hacia la jubilación universal y obligatoria. Dos años más tarde tuvo que anularse dado que, tanto la Unión Industrial como el Movimiento Obrero de aquel momento cuestionaron el costo que implicaba su aplicación, rechazando el descuento que significaba hacer el aporte correspondiente (5% del salario).

-La Ley 11371/24, que reglamentó el trabajo de menores.

-La Ley 11278/25, que reglamentó el pago de salarios.

Lo actuado condujo a conformar un sistema previsional fraccionado y heterogéneo en cuanto a beneficios, monto de los aportes, edad de retiro, financiamiento y calidad de prestaciones para los trabajadores de distintas actividades. Las cajas de jubilaciones sostenían la lógica de la capitalización individual: los aportes y contribuciones se destinaban a engrosar el fondo que financiaba el haber jubilatorio y demás prestaciones de quienes se acogieren a la jubilación.

En octubre de 1943, el Coronel Juan D. Perón, solicitó estar al frente del Departamento Nacional del Trabajo, aspiración que le es concedida por el presidente Ramírez. Desde ese cargo se interiorizó e hizo suyos los problemas y necesidades de los trabajadores, iniciándose una etapa de expansión del sistema jubilatorio. A los dos meses de asumir aquella función, el  Departamento a su cargo es elevado al rango de Secretaría de Trabajo y Previsión, mientras a la vez se impulsa un paquete de leyes laborales, la creación de la Caja de Jubilación del Personal de Comercio y Actividades Civiles y la Caja de Jubilación del Personal de la Industria.

Ya elegido Presidente de la Nación en 1946, y durante dos períodos sucesivos, el gobierno del Gral. Juan D. Perón jerarquiza la Secretaría de Trabajo, pasando a ser Ministerio de Trabajo y Previsión (1949); crea la Caja de Jubilación de Trabajadores Rurales e Independientes, Profesionales y Empresarios (1954); sanciona la primera ley en materia previsional: la Ley 14370/54, de aplicación general; y extiende el derecho a la previsión social para amplias franjas de la clase trabajadora. El acceso a la cobertura previsional quedó dependiendo sólo de la pertenencia del trabajador al mercado formal.

En el gobierno de facto del General Aramburu se registra el primer antecedente en materia previsional para el servicio doméstico. En ese período se dicta el Decreto Ley 11.911/56, que instituye con alcance nacional un régimen de previsión para los trabajadores de servicio doméstico, cuyo capital se formaría con el aporte obligatorio del 5%  de la remuneración a cargo de los afiliados y  con la contribución de los empleadores del 7%, calculada en igual forma, más  las multas, intereses, rentas, donaciones y legados.

En el siguiente gobierno constitucional del Dr. Arturo Frondizi se sancionó la Ley 14.499/58, cuyo aporte más significativo fue la movilidad del haber de la jubilación ordinaria. Establecía la equivalencia de ese haber al 82% móvil de la remuneración mensual asignada al cargo, oficio o función del afiliado al momento de jubilarse o de cesar en la prestación del servicio. También disponía para quien desempeñase cargo, oficio o función de mayor jerarquía, considerar la remuneración devengada en esta última, siempre que hubiera ejercido por un periodo de 12 meses consecutivos como mínimo (Decreto 11732/60). Además establecía que “si ese período fuere menor o si aquéllos no guardaren una adecuada relación con la jerarquía de los desempeñados por el agente en su carrera, se promediarán los que hubiese ocupado durante los 3 años inmediatamente anteriores a la cesación de servicios”. Esta ley se aplicaba a las Cajas de Previsión del Personal del Estado, Personal Ferroviario, Servicios Públicos, Bancarios y de Seguros, Periodismo, Navegación, Comercio y Actividades Civiles, Industria y Trabajadores Rurales. Otro aspecto destacable de la ley fue la creación del Fondo Compensador de Inversiones y Acumulación, a cargo del Instituto Nacional de Previsión Social, cuyos recursos se formaban con los excedentes de las Cajas Nacionales que lo integraban. Dicho Fondo se utilizó para:

1. a) Compensar los déficits de las cajas enumeradas precedentemente;
2. b) Financiar las inversiones destinadas a incrementar la producción de energía, combustibles y siderurgia;
3. c) Mejorar y ampliar los sistemas de transportes y vialidad y desarrollar otros programas fundamentales de carácter reproductivo para la expansión económica nacional.

Sin embargo, el aumento del número de jubilados y pensionados, la pérdida del poder adquisitivo de los activos monetarios por la inflación y la ausencia de inversiones que protegieran los fondos de jubilaciones contra ese flagelo, condujo a resentir financieramente el sistema.

La reforma del sistema previsional impulsada por el régimen de facto del Gral. Juan Carlos Onganía, a través de las Leyes 18.037 y 18.038, implicó una transformación estructural del sistema:

-Las diversas cajas de jubilaciones se unificaron en tres: Caja de Jubilación de Trabajadores Autónomos, del Estado y de la Industria, todas controladas por el Estado.

-Se estandarizaron los requisitos para acceder a los beneficios y los mecanismos de financiamiento para la mayoría de los sectores ocupacionales, como así también la alícuota a pagar por aporte y contribuciones.

-Se elevó la edad para acceder al beneficio de la jubilación.

-Se elevó el número de años de aporte.

-Se fijó que los haberes jubilatorios estarían asociados con la historia individual laboral de cada trabajador.

Esta reforma, si bien mantenía la lógica de reparto y la movilidad del haber jubilatorio, tuvo efectos regresivos en cuanto al patrón distributivo del sistema previsional logrado en el gobierno del Gral. Perón, vigente hasta entonces. A su vez benefició a los sectores de más altos ingresos e impactó de forma regresiva sobre los sectores populares, al instaurar la centralización administrativa, el incremento de las restricciones en el acceso a los beneficios y la imposición de un principio de distribución regresivo.

Luego, en la dictadura militar que gobernó desde 1976 a 1983, se desarticuló a los sindicatos como interlocutores del sistema de seguridad social, reprimiendo a la clase trabajadora,. Así fue que, en 1980, se impulsó una reforma regresiva del sistema previsional, que buscó sostener su financiamiento sobre la base de los recursos de las clases sociales medias y bajas. Esta transferencia de recursos se concretó a través de la eliminación de las contribuciones patronales y su reemplazo por la ampliación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), socializando los costos del sistema previsional (Arza, 2009). Asimismo, el Estado comenzó a manejar como variable de ajuste la aplicación de la movilidad jubilatoria, lo que le significó enfrentar gran cantidad de juicios y sentencias judiciales.

En 1986, dado el contexto heredado, el presidente Raúl Alfonsín decretó la Emergencia Previsional, y con ello logró congelar las demandas y la ejecución de las sentencias en contra del Estado. A la vez se estableció un nuevo mecanismo para el cálculo de los haberes previsionales, que si bien apuntó a homogeneizar la distribución de los beneficios en el conjunto del sistema, no implicó su recuperación.

En la década del 90, durante la presidencia del Dr. Carlos Menem, tuvo lugar una drástica reforma al sistema previsional, abandonándose la solidaridad inter generacional como principio constitutivo del sistema. La Ley 24.241/94 instituyó un sistema mixto, que combinaba el sistema de reparto público y la capitalización individual como alternativas de las futuras jubilaciones: el primero, administrado por el Estado, y el otro por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) y Compañías de Seguro de Retiro (CSR), ambas del sector privado, y que debían garantizar a los afiliados y beneficiarios del régimen de capitalización idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el régimen previsional público. Modificaciones posteriores incluyeron la creación de un Fondo de Garantía de Sustentabilidad, que recién en el año 2007 pudo finalmente concretarse.

Durante la presidencia de la Dra. Cristina Fernández de Kirchner se sancionó la Ley 26.425/08 que unifica el sistema de jubilaciones y pensiones en un único régimen denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), todavía vigente. Dicha ley dispuso la transferencia al ANSES de los depósitos que se encontraban en las cuentas de capitalización de los afiliados y beneficiarios. Esta reforma implicó el retornó al régimen de reparto y se caracteriza por ampliar el número de beneficiarios y tipos de beneficios, basarse en el principio de la solidaridad y financiarse a través de la lógica del sistema de reparto, entre otros.

Ya en el gobierno del Ing. Mauricio Macri, en el año 2016 se sanciona  la Ley Nº 27.260  Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados, con el objetivo de implementar acuerdos para el reajuste de haberes y cancelación de deudas previsionales con aquellos beneficiarios que reúnan ciertos requisitos. La Ley dispone asimismo la creación del Consejo de Sustentabilidad Previsional, con el objetivo de que en un término de tres años a partir de su sanción, elabore un proyecto de régimen previsional, universal, integral, solidario, público, sustentable y de reparto, previéndose una nueva reforma al sistema previsional.  Si bien en el primer semestre del 2018 se convocó al Consejo, todavía no se ha elaborado el proyecto de reforma anunciado.

Otro hecho imputable al Gobierno del Ing. Macri es la degradación al rango de Secretaría del organismo a cargo de la aplicación de la normativa previsional, que desde el año 1949 revestía rango ministerial, con excepción del periodo 10/1966-1971. Ahora esas funciones las cumple la Secretaría de Trabajo, dependiente del Ministerio de Producción y Trabajo.

La historia del Sistema Previsional Argentino devela que las decisiones político-económicas influyen en el avance o retroceso de los derechos del sector pasivo. En ese sentido, el régimen a aplicar es fundamental, porque no es lo mismo un sistema de Reparto Público,  como el que existió tradicionalmente en la Argentina (que es solidario por naturaleza y por filosofía), que el régimen de Capitalización, cuya naturaleza y filosofía es la maximización del beneficio para quienes lo operan, sin importar las consecuencias para sus beneficiarios.

Sin duda, las políticas adoptadas siempre están en sintonía con la filosofía e ideología del gobierno de turno: para beneficio de todos los habitantes o sólo a favor de algunos sectores  minoritarios.

*Investigadores del Instituto de Investigaciones de Administrativas Contable (IIAC), Facultad de Ciencias Sociales – UNSJ.